方桂法律师亲办案例
为收回山地做出的努力
来源:方桂法律师
发布时间:2012-02-23
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一个村的山脚下被另一个村的兄弟俩建了房子,堵住了出山的出路,为了收回山地和出路,这个村做了一系列的努力……

堵了出山的路?

浙江省某县山脚下有一个村,它的名字叫七里村,公社化时称大队,现这个村是城郊村改名为社区。这个七里社区在它们县的另外一个乡有一块山,插在这个乡三桠村和其他村的土地范围之中,因西边山脚有个“清水塘”,这山叫 “清水塘山”了。这清水塘山,除了西边能出山外,其他的都是与人家村的山交界,没有出路。

1966年,七里村因管理不便,委托三桠村管理。同年3月份,与三桠村签订了一份《看山合同约》。该合同约定,七里大队清水塘山委托三桠村管理,并约定了收益的分配。

70年代初,为搞集体经济,三桠村在七里大队委托看管的清水塘山的西山脚的路上,搭建了60平方米的蘑菇房。那时,通路虽有影响,但还是可以通行,同时又委托他们看山,收益共同享受,所以当时也没有表示反对。

1985年2月5日, 三桠村将蘑菇屋卖给了村中村民付智和付展 。1986年, 他们擅自扩大建筑面积,将蘑菇屋拆建成了250多平方米的住宅 。这样,清水塘山西边的通路又小了许多,要拿点山上的柴火和木头很难从这里走出来。

想个解决办法

房屋建成后,七里村曾去阻止过。并且多次反映无果。2001 年 , 原告在巡山时认为山路被堵 , 遂又向有关部门要求查处违章建筑物 。

2005年,也提出过要求确认清水塘山的西边界线的申请,提出过要求排除妨碍,恢复原状的民事起诉等,但均无结果。同时,也向相关部门提出过山林土地确权诉讼。但始终无果。

在多次努力还启动不了解决的程序之后,经人介绍找到我。2006年5月20日,村里山会的人的主要干部都来了,一共有五、六个人。这些村代表带来了林权证和山脚房子的照片,说就这两幢房子造在了他们村的山脚下。问我有办法没有。

当时,我看了他们带来的相关证据和他们陈述,认为按现行的法律规定,一个村的村民不可能在另一个村的林地范围内建房子的,这个完全可以提起排除妨碍的民事诉讼。但这些代表也听说过这两幢房子的土地使用权已经经过了主管部门的土地登记,做了土地使用权证,但我听了他们的话后,觉得还不很确定。于是,我决定去现场看一下情况,查询一下土地登记再说。

2006年6月23日,我去看了现场,查了两户人家的土地登记情况。经查询,付智和付展于1990 年 10 月份为自己在山脚上建成的住房申请土地使用权,于1992 年 11 月份取得了集体土地建设用地使用证。

取得以上情况之后,我同七里村干部进行了商议,怎么来启动解决问题的途径。考虑七里村的山林边界有所有权证,权利界限明确清楚,不需要重新要求确权,再考虑到提出民事诉讼后没有给予立案的情况,我们商量决定提出行政诉讼,撤销颁发给付智和付展的集体土地建设用地使用证。

把案子立掉

2005年6月27日,我把行政起诉状提交给了人民法院,立案庭的工作人员说要等他们商量一下再说,于是,我先回来了。

过了两天,立案庭的工作人员打来了电话,说这个案件是涉及土地的案件,应当行政复议前置。

我想了想,这也好,就和七里商量,决定先向金华市人民政府提出行政复议。

同年8月8日,我提交了行政复议申请书。某县人民政府提交了行政复议答辩书,提出了如下答辩意见:

一、在2005年1月5日的信访笔录中可以看出七里早在2002年就知道该土地登记在第三人名下的事实,故申请已超过法定的申请期限。

二、土地登记材料齐全,内容完整,其行政行为合法有效。

三、依据《看山合约》等七里清水塘山的西边边界在“山脚”,第三人登记的土地在“山脚”和“清水塘”之间,不属于七里的山地。

看了答辩书后,在这三个问题中,首先要务是申请期限问题,其他两个是实体审查的问题。这是有一个理由的,按照按照行政诉复议法规定,对行政行为不服的,应当在两个月内提出行政复议,如果按照被申请人的说法,提出的复议期限应当已经超过了,复议机关可以终止该案件的审理。通过被申请人提供的证据材料来看,被申请人认为申请复议期限已过,引用的关键证据是2005年1月17日的某县国土资源局的信访笔录,该笔录前提很明确七里的村民是去“反映二户(案件第三人)非法建房的事”,提到土地证的事情原文是“?何时做土地证”“1990年初始登记时做去的”接着问“?登记去是否知道”“:二付讲他们有土地证……怎么让他们做土地证呢,所以来反映。”

从以上可以看出,申请人不知道颁证行为的存在,才会去反映违章建房。该笔录中说已经发证,是建立在第三人的基础之上的,第三人的话是否客观事实,对于申请人组织成员是无从得知的。因此,在该笔录的内容上不能确定申请人组织成员确信被申请人给第三人作出了颁证的行政行为。关于时效问题还可以从耽误法定申请期限的特别情形中也得到合理的解析,申请人的信访、申诉时间,是非因自身原因造成的,同时相关部门也没有告知申请人救济途径和期限,应当属于《行政复议法》规定的耽误法定申请期限的正当理由。

提交了代理意见后,我还提交关于申请期限的一个案例,这个案例是四川省高级人民法院的关于眉山气雾剂厂诉眉山市人民政府土地行政登记案,该案件中认为,应当确切知道行政行为的内容才算知道,也就是才可以计算申请复议的期限起算点。并认为反复向有关行政机关上访、申诉的非因自身原因耽误的时间不计算在内。

2005年11月15日,该行政复议案经审理作出行政复议决定书,决定书认为,被申请人的行政行为,认定事实清楚,适用依据正确,程序合法,维持了被申请人的行政行为。

实际上,这个情况也预料的到,但是在复议之后有一个突破,就是解决申请期限问题。

过了这一关,根据复议决定书中对不服该决定书的可以在15日内向人民法院起诉的指引,于2005年11月22日在法院立了案,立案问题终于解决了。

山脚是否属于山的范围?

2005年11月30日,被告提交了答辩状,认为发证是有事实和法律依据的,本案是山林所有权问题。对于其他问题,在答辩状中也没有提及。

但在庭审中,强调了起诉期限问题,是否先行确权问题等诉讼程序问题,还从土地使用、土地交易等问题来说明该土地所有权已经转移。这些问题我是作了简单的回答。

起诉期限问题,从复议的情况来看,这个问题在行政复议时被告是作为重点问题提出来的,经行政复议审查时效没有过,所以复议机关也没有因时效问题终止本案的审理,说明时效没有过已经得到了复议机关。根据行政机关对复议决定不服不能提起行政诉讼的原则,复议期限没过已经得到确认,法院只要审查从复议决定书送达到提起行政诉讼时有没有超过十五,可以看出起诉期限未超过法律规定。

土地使用引起土地所有权转移,这时根据《确认土地所有权和使用权的若干规定》提出的,但该规定不适用本案。从效力范围来看,首先该规定的适用范围是政府没有确权的土地发生的权利争议,而原告方的林地已经得到政府的确权,该规定不适用,其次该规定出台于1995年,而原告的林地权于1985年得到了确认。从立法的权力来源来看,该规定中的物权取得的规定没有上位法依据。从该规定的内容来看,该规定的内容明确的是集体使用,而不是个人使用。

从土地交易的属性来看,只能说明该土地属于原告方所有的属性,虽有交易,但在土地集体化后无法改变土地的所有权属性。因此该协议不能改变土地权属。

除了上面问题,虽然土地的边界明确确定,但法院的审理重心还是转到边界问题。

原告认为清水塘山属于原告所在的经济集体所有,边界清楚,是有第№0001486号山林所有权证作为确权凭证,不存在权属争议,也不存在边界争议,清水塘山的西边边界就是清水塘,如果存在争议,只有撤销了该确权凭证的前提下,才会存在双方模糊不清,需要用历史资料来证明的土地争议。

被告、第三人用历史资料提出清水塘山西至“山脚”,并从山脚土地的性质认为第三人所使用的土地属于三桠村集体经济组织。同时提交了1982年3月4日的《山林权属合约(用于插花山)》中西至(山脚),1966年3月23日订的《看山合约》中西至山脚为界的清水塘山来证明。

于是,我提出了他们的观点是错误的,并表述了理由:

(1)从划界线的经验来看,首先“山脚”是一个范围的概念,脚在何处,还得以一个标志物为依据。其次,标明己方边界的标志物应当从属与对方所属的地方标志。因此, “清水塘”是对“山脚”的位子在哪里的具体化,也就是说“清水塘山”的“山脚”到“清水塘”止,属于三桠村的清水塘应当到原告方清水塘山的山脚, “山脚”和“清水塘”就是同一个地方。

(2)从与该界线有关的历史证人张小辉和参与写合约的张新土的证明来看,也说明了清水塘山的西边界线到清水塘为止。

(3)关于土地的性质属于山地还是耕地,并认为经开垦已经变了属性,但被告方和第三人也拿不出证明来,而原告是有林权证来证明清水塘内侧的山脚属于林地的,这实际上是十分清楚的。

2006年2月20日,一审法院经过审理作出一个含含糊糊的判决。从下面几个方面可以看出:

第一、从证据认定来看,一审认定 “清水塘山”权属归属模糊,边界两可。主要表现在: 1、一审判决书中写到原告提交了1486号《山林所有权证》和林业局的证明材料,证明“清水塘山”西至“清水塘”,被告和第三人对其真实性无异议,证明“清水塘山”二亩属原告所有属实。那么,这样说来,认定了“清水塘山”的所有权归属,当然的肯定了“清水塘山”西至“清水塘”的事实。2、一审判决书中写到原告提交了《交界山权属证实合约》,证明 “清水塘山”西至“清水塘”,法院只是认为与被告提交的证据《山林权属证实合约》不一致,本院不予采信。那么,又认为“清水塘山”的西边界线是《山林权属证实合约》的“山脚”。3、一审判决书中写到原告提交了张小辉户的《土地证档案证明材料》,证明“清水塘山”为原告所有,并申请了张小辉到庭作证,证人张小辉证言“……,西至清水塘,……”,被告对档案材料的西至表述中西至岗,北至塘与实际不符,法院认为该证据西至表述中有问题,但真实性应予认定。对于张小辉的证言,与该档案材料相印证,法院予以认定,同时,原告庭审发问张小辉,“清水塘山”边上有几个水塘,回答说就“清水塘”一个塘。那么,“清水塘山”的西边边界应该是“清水塘”。4、一审判决书中写到被告、第三人提交了《看山合同约》和《山林权属证实合约》,证明“清水塘山”西至“清水塘”,不包括讼争使用权登记的土地,一审认为这二个证据能够反映“清水塘山”的范围,该山西至“山脚”的事实应予认定。那么,“清水塘山”的西边界限西至“山脚”。从以上的证据认定来看,一审要认定的“清水塘山”的边界究竟是“山脚”,还是“清水塘”呢?

第二、从查明的事实来看,没有明确讼争使用权登记的土地没有所有权归属。在一审查明的事实中,通过证据认定的“清水塘山”西至“清水塘”的事实一概回避,且出现了讼争使用权登记土地座落在三桠村“清水塘”与“山脚”之间,那么,这块两者之间的土地归谁呢?没有明确的答案。同时认定“清水塘”山是插在三桠村的,后面又写到南至罗唐村山为界,那么该山南至罗唐村山为界,西至“山脚”,那怎么会有插在三桠村的事实呢?

第三、从一审法院的观点来看,讼争使用权登记土地的所有权应当属于上诉人所有,但是又主观的认为存在使用现实改变了所有权归属。一审认为,讼争宗地在七十年代初就已有三桠村所建的房屋,并有部分建在原“清水塘”内 , 后第三人购得房屋后,将房屋拆建和扩建,且三桠村和第三人在长期管理使用讼争宗地过程中 , 原告在 2001 年前从未提出过异议,现原告以《山林所有权证》确定的范围来证明讼争的使用权登记土地归其所有,证据不足。这不是最明确不过的表述吗?

还是没有化解双方的问题

2006年3月1日,七里提出了上诉。上诉认为:

一、本案讼争的是土地使用权登记争议,一审法院实际上越权审理了讼争土地使用权登记土地的所有权权属。实际上,行政诉讼的审理应当围绕讼争的行政行为展开的。在本案中,讼争的行为是政府的土地使用权登记行为,因此,在原、被告主体适格,行政行为主体符合法律规定并依职权行使登记权的情况下,要审查的是对讼争的土地使用权登记是否具有事实依据、程序是否合法。但一审法院却把审理重点放在了讼争使用权登记土地的所有权权属上,并以第三人的村集体组织签证的“用地权属说明” 认定了第三人登记使用权的土地所有权属于其集体组织三桠村,并认为讼争使用权登记土地经第三人的使用,上诉人的《山林所有权证》就证明不了该土地归上诉人所有,实际上就否定了上诉人《山林所有权证》确定的“清水塘山”范围西至“清水塘”所有权界线,重新认定为“清水塘山”范围西至“山脚”,用司法权变相的否定了上诉人《山林所有权证》对四至范围的确认,这就超越了法院的被动审查权,侵犯了颁发《山林所有权证》部门的行政权。

二、讼争使用权登记土地的所有权属于上诉人所有,该土地使用权的登记颁证行为的作出缺乏登记土地属于其集体组织所有的事实依据,一审法院认定证据《用地权属说明》这一证据,从而否认了《山林所有权证》这一公文书证,确认该土地所有权属于第三人集体经济组织所有是违反行政证据认定规则的。

三、一审认为第三人的使用改变不了土地属于上诉人所有的属性并以此为由驳回原告的诉讼请求违反法律规定。讼争土地使用权登记的土地,于1985年1月14日县人民政府把《山林所有权证》颁发给了上诉人,确认了“清水塘”内侧的讼争土地使用权登记的土地属于上诉人所有,之后的1992年11月27日给第三人登记了使用权,把在“清水塘山”范围内的讼争使用权登记的土地使用的合法化,用使用权登记否定了已经早已确权认定的稳定化的所有权法律关系。而且,一审法院也认为使用的现实改变了土地的所有权。上诉人认为非法用地不可能合法化,其理由如下:第一、这是《土地管理法》所不许可的,非法占用土地是一种严重的违法行为。第二、物权法草案也提出主张物权侵权救济无时效限制。第三,国土资源部办公厅(1998)10号《转发最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复的通知》指出对非法占用土地的违法行为,在未恢复原状之前,应视为具有继续状态,其行政处罚的追诉时效,应从违法行为终了之日起计算的规定,也不可能让非法占用土地合法化。一审法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国〉若干问题的解释》第五十六条第一款第(四)项“其他应当判决驳回诉讼请求的情形”驳回了上诉人的起诉请求,显然是不符合该司法解释的精神,如果可以这样适用,将违背物权法、土地管理法等法律规定的。

在庭审中,法官又重提了时效问题,并拿出了一个司法解析。但我认为:

一、从法律规定看,本案提出的起诉期限符合法律要求,没有超过法定起诉期限。在2005年6月23日查询得知给予第三人进行土地使用权登记后,起诉人依据《行政复议法》第三十条认为行政机关的具体行政行为侵犯其已取得的土地所有权和使用权的应当先申请行政复议的规定,并在60天内提出复议,行政复议中也对申请复议的期限进行了审查,认为没有超过申请期限而没有终止审理,最后作出了决定。之后,依据《政诉讼法》第三十八条第二款的规定在收到了复议决定书之日起十五日内提出了行政诉讼,完全符合法律规定的要求,没有超过提出的起诉期限。

二、从对答复意见的理解来看,本案提出起诉期限不符合人民法院不予受理的答复意见。2000年4月19日的答复意见中认为在2000年3月10日之前起诉期限已经届满的人民法院不予受理,可是本案的土地使用权登记行为,起诉人在2005年6月23日才查询得知,且在知道当时没有被告知诉权和起诉期限,起诉人的起诉期限的起算应当在2005年6月23日之后。所以,起诉人的起诉期限不可能在5年前的2003年3月10日前届满。退一步说,1991年5月29日通过的关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见(试行)第三十五条规定起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算逾期不得超过一年,起诉人在起诉人在2005年6月23日才查询得知后,于2005年11月22日提出了起诉,也没有超过一年,期限也没有届满,起诉人的诉讼应当依据答复意见第二项没有届满的规定,去适用最高人民法院对如何理解《最高人民法院关于执行 〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年的规定。所以,按照该答复意见的理解,起诉人的起诉期限没有超过。

最后,经二审法院审理认为七里对第三人的五间房屋一直未提出异议,到后来认为影响了其村民到清水塘山的通行为由,要求查处。但第三人已留有3.1米的通道,不影响通行。故要求撤销该行政行为法院不予支持。并作了驳回上诉,维持原判的判决。

至今,七里社区还在为这块山地努力着……

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